Сколько стоит мэр
Первые лица города и области на официальном открытии международного Аэропорта в Томске в мае 2013 года. Фото предоставлено администрацией Томской области.

Первые лица города и области на официальном открытии международного Аэропорта в Томске в мае 2013 года. Фото предоставлено администрацией Томской области.

Как система распределения налогов лишает городские власти самостоятельности

Сложившаяся система межбюджетных отношений между регионом и городом привела к тому, что избранный мэр не может принимать самостоятельные решения. В случае личного конфликта губернатор может заставить его уйти по собственному желанию. Как, например, это произошло с мэром Томска в 2013 году и с мэром Барнаула в 2010. Корреспондент РП выяснил, может ли в России появиться независимый мэр и кто на самом деле управляет городом.

Мэр против губернатора

В июле 2013 экс-мэр Томска Николай Николайчук заявил о своей досрочной отставке по причине разногласий с новым губернатором региона Сергеем Жвачкиным. «Ни один серьезный проект невозможно начать и завершить без взаимного доверия мэра и губернатора. Продолжение моей работы на посту мэра неминуемо приведет к конфликту. Город не может становиться заложником такой ситуации», — сказал Николайчук. Правоту этих слов косвенно подтверждают и примеры двух соседних сибирских городов — Омска и Барнаула.

Затяжной конфликт между городской и региональной властью в Барнауле привел к тому, что губернатор Алтайского края Карлин предложил мэру Владимиру Колганову уйти в отставку. Городской парламент ее не принял: большинство депутатов проголосовали против. Однако уже через месяц, в августе 2010 года, губернатор смог отстранить мэра, вменив ему в вину неисполнение судебных решений.

Похожий сценарий развивался и в Омске. В 2007 году область передала муниципалитету полномочия по обеспечению сирот жильем с условием полного финансового обеспечения. Но в 2011 году деньги из региональной казны по этой статье в город не поступили, в то время как омская мэрия получила судебные решения о предоставлении жилья 487 детям-сиротам. На это требовалось около полумиллиарда рублей, которых областной бюджет не выделил. В итоге в январе 2012 мэр Омска Виктор Шрейдер подал в отставку.

Длительное противостояние мэра и губернатора привело к финансовым последствиям: сегодня бюджетная обеспеченность в Омске и Барнауле в два раза ниже, чем в среднем по городам СФО.

Расходы бюджета на душу населения в городах Сибири, 2012 год
Кемерово – 31 040 руб.
Красноярск – 29 000 руб.
Новосибирск – 25 300 руб.
Томск – 24 742,4 руб.
Иркутск – 20 500 руб.
Омск – 12 184 руб.
Барнаул – 13 222 руб.
Источник: Администрация Томска, отчет о деятельности Администрации за 2012 год

Эксперты объясняют это тем, что муниципалитеты не могут проводить самостоятельную финансовую политику, а зависят от субсидий региональных властей.

– Я знаю случаи, когда неугодных глав муниципальных образований губернаторы годами держат на голодном пайке, выделяя им только тот минимум средств, который позволяет оставаться в правовом поле. Но страдают от этого не столько главы, сколько люди, превращенные в заложников разногласий между начальниками, — заявил корреспонденту РП Виктор Зубарев, депутат Госдумы РФ.

Кто платит, тот и решает

Корень зависимости местного самоуправления от региональных властей — в финансовой несамостоятельности. Фактически доходной базы у муниципалитетов нет. Собственные доходы города — это налог на землю и часть налога на доходы физических лиц.

Например, в 2012 году в Томске было собрано 49 млрд различных налогов. В бюджете города осталось 4,5 млрд рублей. 10% — это среднестатистическая величина для большинства российских городов.

Остальные статьи доходов муниципалитетов: дотации — средства, которыми город может распоряжаться по собственному усмотрению, и трансферты — субсидии и субвенции, которые можно направить только на конкретные цели, определяемые региональной властью. В Томске это соотношение равно 6 к 94. Так, в 2012 году дотация от областного бюджета составила 137 млн, а общий объем трансфертов из областного и федерального бюджетов — три миллиарда.

Таким образом, муниципалитет лишен права определять, что ему строить или ремонтировать. Эти решения принимает команда губернатора, она же и выделяет средства. Мэр лишь исполняет. Получается, что предвыборные обещания любых кандидатов – лишь фикция, если они не подтверждены обещанием главы региона.

Как распределяются налоговые поступления между бюджетами разных уровней?
49,4 млрд рублей — объем налоговых поступлений с территории Томска.
44, 83 млрд рублей — объем средств, переданных в бюджеты других уровней.
4, 57 млрд рублей — собственные доходы города Томска.
Источник: Администрация города Томска, 2012 год

Зарабатывать невыгодно

– Существующая система межбюджетных отношений убивает у чиновников какое бы то ни было желание развивать местный бизнес. Практически все муниципалитеты дотационные. Даже если какая-то копейка стала в местный бюджет дополнительно поступать, на эту же сумму сразу региональные дотации сократили. И в кармане больше денег не стало у мэра, который напрягается и что-то там делает, — говорит РП Александр Галушка, сопредседатель российской общественной организации «Деловая Россия», министр РФ по развитию Дальнего Востока.

Допустим, бюджет условного города N составляет 100 млн рублей, 30 из которых город зарабатывает самостоятельно, а остальные 70 получает из регионального бюджета. В случае, если его мэр начинает активно развивать малый бизнес или наращивать объемы продажи земель, он может увеличить собственные доходы города: допустим, вдвое, до 60 млн рублей. Но бюджет города все равно останется прежним — 100 млн, просто из областной казны он будет получать уже не 70 млн рублей, а только 40.

Соответственно, местные власти не мотивированы зарабатывать больше. Так, например, в 2008 году в Томской области четыре муниципальных образования были донорами, а сегодня все 20 являются дотационными, как пишет Ирина Ярцева, начальник департамента финансов администрации Томска, в статье «Оценка изменений законодательства по укреплению финансовой самостоятельности местных бюджетов» в журнале «Финансист».

Развиваться — себе дороже

При существующих межбюджетных отношениях городам не выгодно не только больше зарабатывать, но и вообще развивать городскую инфраструктуру.

В Томске с 2008 по 2012 год количество мест в детских садах увеличилось на 11 тыс. — практически вдвое. Средства на капитальный ремонт и строительство новых садов город получал из областного бюджета. Но кратно выросли и собственные затраты города: если в 2008 году на содержание детских садов и зарплаты воспитателям город тратил 600 млн рублей, то в 2012 году — уже 1,5 млрд.

Между тем новых источников доходов город не получил. Напротив, поступления от НДФЛ для муниципалитетов сократили— вместо 30% города с прошлого года получают только 20%.

«Органы местного самоуправления должны иметь достаточные источники для исполнения своих полномочий, для решения повседневных людских проблем, — заявил на заседании Ассоциации сибирских и дальневосточных городов мэр Новосибирска, президент АСДГ Владимир Городецкий. — Стоит вопрос и о преодолении зависимости от «подачек сверху», которые подавляют самостоятельность и ответственность, порождают иждивенчество. А по сути, — лишают смысла само существование муниципального уровня власти. По словам Владимира Путина, межбюджетные трансферты составляют практически половину городских доходов, и это ставит муниципалитеты в позицию просителей и, самое главное, не стимулирует их инициативу. И если на федеральном уровне выработан единый подход к порядку предоставления финансовой помощи регионам, то в связке «регион — муниципалитет» этого пока не сделано, и каждый субъект Российской Федерации действует по своему усмотрению».

О необходимости изменения межбюджетных отношений в России говорят уже давно на самых разных уровнях власти, от самих градоначальников до президента. Но пока побеждает курс на укрепление вертикали власти. И если в политической системе мэр города — самая независимая фигура власти, избираемая жителями, то в экономической парадигме глава города фактически напрямую зависит от губернатора. Как писал покойный Леонид Глазычев, ведущий российский эксперт в области городского развития и президент Межрегионального общественного фонда «Институт города», за мэрами «оставлено право вести себя послушно и выпрашивать деньги у регионального и федерального начальства». 

Комментарии

Авторизуйтесь чтобы оставлять комментарии.
История, политика и наука с её дронами-убийцами
Читайте ежедневные материалы на гуманитарные темы. Подпишитесь на «Русскую планету» в соцсетях
Каждую пятницу мы будем присылать вам сборник самых важных
и интересных материалов за неделю. Это того стоит.
Закрыть окно Вы успешно подписались на еженедельную рассылку лучших статей. Спасибо!
Станьте нашим читателем,
сделайте жизнь интереснее!
Помимо актуальной повестки дня, мы также публикуем:
аналитику, обзоры, интервью, исторические исследования.
личный кабинет
Спасибо, я уже читаю «Русскую Планету»